用法治加强消耗臭氧层物质管理

众所周知，大气平流层中的臭氧层可吸收绝大部分有害的紫外线，使地球生物免受危害。但人类大量使用的一些人造化学品严重破坏了臭氧层，导致大量有害的紫外线直射地球，给地球生物和生态环境带来严重损害。科学界把这些破坏臭氧层的化学品统称为消耗臭氧层物质。

近日，国务院总理李强签署第770号国务院令，公布《国务院关于修改〈消耗臭氧层物质管理条例〉的决定》（以下简称《决定》），自2024年3月1日起施行。这是《条例》自2010年公布以来的首次修改。

用法治加强消耗臭氧层物质管理

完善法律责任是这次修改《条例》聚焦的重点内容之一。

据悉，加强消耗臭氧层物质管理，是保护臭氧层和生态环境、应对气候变化的重要举措。为推动保护臭氧层工作，国际社会于1987年达成了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《议定书》），《议定书》明确了受管控的消耗臭氧层物质范围以及缔约国分阶段淘汰受控物质的目标要求。

我国自1991年加入《议定书》以来，认真履行国际公约义务，积极采取措施淘汰受控物质，大力推广绿色低碳替代技术，履约情况受到国际社会普遍赞誉，树立起了负责任大国形象。

为加强对消耗臭氧层物质的管理，更好履行国际公约义务，2010年国务院制定了《消耗臭氧层物质管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》对消耗臭氧层物质生产、使用、销售、回收、再生利用、进出口等环节的管理措施均作了明确规定，构建了全链条的管理制度。《条例》施行10多年来发挥了积极作用，我国对消耗臭氧层物质的管理更加规范、有力，成效更为显著。

2016年10月，《议定书》第28次缔约方大会通过了《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》（以下简称《基加利修正案》），将氢氟碳化物纳入受控物质范围。氢氟碳化物对臭氧层无破坏作用，但具有温室效应。

2021年4月，习近平主席宣布中国已决定接受《基加利修正案》，同年9月15日《基加利修正案》对我国正式生效。为与国际公约对接，有必要对《条例》有关内容进行修改。同时，根据实际情况，需要通过修改《条例》，进一步完善消耗臭氧层物质管理措施，提升监管效能，强化法律责任，加大对违法行为的处罚力度。《条例》修改后，我国消耗臭氧层物质管理制度将更加完善，有力促进为应对气候变化作出新的贡献。

“作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，我国高度重视保护臭氧层和应对气候变化工作。”中国政法大学教授于文轩告诉《环境经济》，修改《决定》彰显了我国用最严格制度最严密法治加强消耗臭氧层物质管理的决心。

《决定》明确禁止将已淘汰的消耗臭氧层物质用于制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂等用途。此前，我国已按照国际公约要求如期实现了全氯氟烃、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿和甲基溴五大类消耗臭氧层物质制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂等用途的全面淘汰。

“其实，这些物质仍然可以在原料用途等方面使用，存在流入制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂等用途的风险。”于文轩表示，为此，《决定》明确禁止将国家已经淘汰的消耗臭氧层物质用于制冷剂、发泡剂、灭火剂、溶剂等用途，并规定了相应法律责任。

于文轩介绍，对于超出生产配额许可证规定的用途生产或者销售消耗臭氧层物质等违法行为，提高了罚款额度，解决了违法成本低的问题。对于从事消耗臭氧层物质回收等经营活动的单位未按照规定对消耗臭氧层物质进行无害化处置而直接排放等违法行为，增加了责令停产整治或者停业整治的处罚方式，丰富了处罚种类，增强了法律的威慑力。与环境保护法衔接，明确因违反规定受到行政处罚的，记入信用记录并向社会公布。

对接国际公约修改了两个方面

聚焦与国际公约对接是修改《条例》的总体思路之一。

记者注意到，在对接国际公约方面作了两个方面的修改。

一是《基加利修正案》将氢氟碳化物纳入《议定书》受控物质范围。氢氟碳化物虽不直接破坏臭氧层，但具有高全球升温潜能值，是《联合国气候变化框架公约》管控的温室气体之一。适应这一变化，这次修改将《条例》所称的消耗臭氧层物质界定为“列入《中国受控消耗臭氧层物质清单》的化学品”，不再保留“对臭氧层有破坏作用”的限定性表述，以便将氢氟碳化物纳入受控清单。

北京大学教授胡建信撰文章表示，氢氟碳化物也是气候变化框架公约及其相关协议管控的温室气体，主要在制冷、消防、半导体等行业使用。

胡建信进一步解释道，与气候变化框架公约重在管控排放不同，《议定书》的重要任务在于管控氢氟碳化物的生产和使用，从源头设置逐年削减目标，从而达到减少排放的目的。《决定》将氢氟碳化物纳入受控物质范围，不仅落实了履行国际公约的新要求，也是深度参与全球环境治理的有力抓手。同时，《决定》调整了备案管理制度，针对生产过程中附带产生消耗臭氧层物质的行为提出管理要求，进一步明确了政府监管职责和企业责任，为协同应对臭氧层损耗和气候变化提供了法律依据。

二是《基加利修正案》对氢氟碳化物设定的目标是逐步削减而不是淘汰，据此将《条例》中的“《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》”修改为“《中国履行〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉国家方案》”，这样在表述上更具有包容性。

“氢氟碳化物的替代减排，将是中国引领全球环境治理的重要领域之一，直接涉及中国乃至全球制冷、半导体等多个行业的发展。中国是氢氟碳化物生产、使用和出口大国，含氢氟碳化物的制冷空调设备出口全世界大多数国家。”胡建信介绍，《决定》为中国落实替代减排目标和引领世界替代减排构建了制度框架。未来，中国将通过制冷、消防、半导体等行业的绿色替代，对全球氢氟碳化物减排产生深远影响。

推进石化化工行业绿色发展

《决定》进一步完善了管理措施，提升了监管效能，对石化化工行业绿色发展产生积极影响。

石化化工行业是国民经济支柱产业，对促进国民经济发展和改善人民生活发挥了不可替代的作用。我国是氟化工生产第一大国，可以生产几乎所有氟化工产品，其中《议定书》管控的含氢氯氟烃和氢氟碳化物等氟碳化学品的生产量和供应量均占世界总量的70%以上，是履约国际舞台上的主角。

中国石油和化学工业联合会质量安全环保部副主任庄相宁表示，贯彻落实《决定》，严格规范行业的经营行为，持续推进绿色发展是石化化工行业不可推卸的历史责任。

就明确行业绿色发展方向而言，庄相宁表示，根据形势发展需要，着眼于《基加利修正案》新要求，《决定》调整了受控物质范围，以便于将氢氟碳化物列入《中国受控消耗臭氧层物质清单》，进一步夯实了法律制度基础，既为今后履约工作提供了遵循，也更加明确了行业绿色发展的方向。

“石化化工行业应当增强行业履约意识，落实履约责任，在继续完成好含氢氯氟烃行业淘汰管理计划的同时，严格遵守《2024年度氢氟碳化物配额总量设定与分配方案》和配额管理相关规定，组织好生产。”庄相宁介绍，在氢氟碳化物替代品研发和生产规划方面，应坚持符合《基加利修正案》要求和产品绿色发展的方向。

庄相宁表示，《决定》对消耗臭氧层物质管理措施进行了优化调整，对生产过程中附带产生的消耗臭氧层物质的行为作出明确规定，要求有关生产企业安装自动监测设备，采用联网传输手段，确保监测数据真实准确，切实提高监管效能。石化化工行业应积极支持和配合生态环境等有关部门的管理，有关企业要严格执行各项管理规定，按标准采购安装监测设备，并确保设备正常运行和监测数据传输准确及时。

与此同时，《决定》加大对违法行为的处罚力度，提高罚款数额，完善处罚种类。庄相宁介绍，石化化工行业多年来一直在呼吁，政府应加大对违法生产行为的打击力度，净化市场，营造公平营商环境，保护合法企业的权益。可以相信，《决定》一定会对石化化工行业的高质量发展和履约工作产生积极推动作用。